近日，国务院办公厅印发了《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，通过考核评价促进国家级经济技术开发区（以下简称国家级经开区）创新驱动发展的重要举措。《指导意见》明确提出，通过对国家级经开区进行考核评价，加大政策支持力度，提高政策精准度，充分调动国家级经开区加快转型升级、实现创新驱动发展的积极性，继续把国家级经开区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区，成为大众创业万众创新的落脚地。
一、国家级经开区总体情况
自1984年国务院批准设立首批经济技术开发区至今，全国国家级经开区数量已达219家，其中东部地区107家，中部地区63家，西部地区49家，区域分布渐趋平衡。
（一）经济发展的重要引擎。经过30多年发展，国家级经开区已成为我国经济发展的重要力量，特别是近十年来，国家级经开区主要经济指标均保持快速增长，高于全国平均增幅。2015年1-9月，国家级经开区实现地区生产总值58010亿元，税收收入9297亿元，同比分别增长3.9%、5.5%，占全国比重分别为11.9%、9.8%。
（二）对外开放的主要载体。国家级经开区作为对外开放的先行区，率先参与国际产业分工体系，成为我国最具竞争力的国际产业转移承接地。2015年1-9月，国家级经开区实际使用外资和外商投资企业再投资金额2433亿元；实现进出口总额39634亿元，占全国比重为22.2%。
（三）产业集聚的重要平台。依托已有的产业基础和资源禀赋，通过承接国内外产业转移，国家级经开区产业集聚效应日益明显，形成了以电子信息、汽车、装备制造、化工、食品等为主导的产业体系，同时，新能源、新材料、生物医药、节能环保等新兴产业集群逐步成长壮大，有力地促进了我国工业化发展进程。
（四）体制改革的试验区域。国家级经开区始终走在体制机制创新的最前沿，开创了精简高效的管委会模式，被此后其他特殊经济区域普遍借鉴。坚持高起点统一规划、高标准滚动开发，有力推动了我国城镇化进程。积极与国际惯例接轨，营造重商、亲商、安商的投资环境，首创“一个窗口”对外、“一条龙”服务等多种投资服务模式，成为我国投资环境的优质品牌。
（五）转型发展的示范基地。国家级经开区不断优化产业结构，大力推动科技创新，成为创新资源的重要载体和高新技术研发及成果转化基地，2015年1-9月，国家级经开区高新技术产品出口额达到8619亿元，占全国高新技术产品出口总额的30.3%。国家级经开区注重集约发展，合理开发利用土地资源，成为我国土地节约集约利用程度最高的区域之一；强化节能环保，单位产值能耗约为全国平均水平的一半，二氧化硫排放量、化学需氧量等主要污染物排放也远低于全国平均水平。
近年来，国家级经开区也面临一些亟待解决的问题和瓶颈。产业转型升级的路径尚不够清晰，主导产业的带动作用不突出，服务业发展相对滞后；营商环境有待改善，在行政效率、法制环境等方面均需进一步改善和提升；大部分国家级经开区土地发展空间不足，但也有个别经开区存在节能环保意识不强、土地利用粗放等现象。
二、促进国家级经开区创新驱动发展的重要意义
一是适应改革开放新形势的必然要求。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会对新时期全面深化改革和扩大开放提出了新的更高要求。作为先进制造业聚集区和实施创新驱动发展战略的重要载体，国家级经开区面临的国内外形势和肩负的历史使命都发生了深刻变化，其管理模式、基础条件、发展水平各不相同，迫切需要明确促进国家级经开区创新驱动发展的目标、任务和要求，通过完善考核、分类指导、综合施策，消除发展面临的困难和瓶颈，为稳增长调结构惠民生继续发挥生力军作用。
二是构建开放型经济新体制的迫切需要。“一带一路”战略实施为推进我国同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作带来了良好机遇，在开展国际产能和装备制造合作、深化经贸往来、增强人才技术交流等方面搭建了平台。国家级经开区作为我国改革排头兵和开放试验田，应借助国家区域发展战略实施的有利时机，继续在构建开放型经济新体制方面积极探索，主动适应我国对外开放新形势和国际产业转移新趋势，以开放促创新，拓展对外开放新的空间和领域，更好地融入全球产业链、价值链、供应链，提高我国在全球产业分工中的地位。
三是促进产业转型升级的内在动力。当前，新一轮工业革命和产业革命渐行渐近，国际产业分工布局与组织形态正在加速重组，中国经济自平衡与世界经济再平衡深入推进。美国、德国、日本分别推出“工业互联网”、“工业4.0”、“机器人战略”提升工业整体竞争力，以占据产业分工体系最高端。国家级经开区是我国高端制造业的集聚区，是实施创新驱动发展战略的重要平台，也是“中国制造”走向“中国创造”的前沿阵地。随着我国经济发展进入新常态，传统增长动力不断减弱，资源环境约束持续加剧，国家级经开区依赖要素驱动为主的老路难以为继，必须抓住新的调整周期，尽快转变粗放型经济发展方式，积极实施腾笼换鸟、凤凰涅槃战略，促进传统产业转型升级，实现创新驱动发展。
四是应对资源环境挑战实现可持续发展的必由之路。党的十八届五中全会特别提出，要坚持绿色发展，坚持可持续发展，推动低碳循环发展，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。近年来，我国雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，资源约束日趋紧张，生态系统加速退化。国家级经开区产业集聚程度高，资源消耗和污染排放总量大，对全国生态环境的影响不可低估。新形势下，国家级经开区以及区内企业必须自我约束，提高清洁生产的能力，处理好经济发展与节约资源、保护环境的关系，大力推进绿色低碳循环发展。
三、《指导意见》主要内容及重要举措
《指导意见》分为八部分，共计20条。
（一）提出总体要求和目标任务。
《指导意见》以党的十八届五中全会提出的五大发展理念为指导，提出坚持以对外开放为引领，以科技创新为动力，以体制创新为保障，以考核评价为导向，充分调动国家级经开区加快转型升级、实现创新驱动发展的积极性，把国家级经开区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区，成为大众创业万众创新的落脚地。
2014年10月，国家级经开区设立30周年时，国务院办公厅印发《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54号，以下简称《若干意见》）。此次出台的《指导意见》关于国家级经开区发展目标的表述，沿用了《若干意见》中提出的“三个成为”，此外增加了“成为大众创业万众创新的落脚地”，是在一脉相承基础上根据新的要求作了延伸和扩展。
（二）完善考核评价体系，实施动态管理。
《指导意见》要求商务部要改革完善国家级经开区发展水平考核评价制度，制订并发布《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》，明确审核要求，科学设计指标体系，引导国家级经开区不断改善和优化投资环境，树立国家级经开区典型范例和良好品牌。
《指导意见》提出每年组织开展考核工作，根据考核结果对国家级经开区进行综合评价，反映国家级经开区的发展水平和进步情况，不断激发创新驱动发展的活力。对发展好的国家级经开区一方面在金融、土地、人才等方面给予激励政策，另一方面要鼓励其输出管理经验，带动其他国家级经开区协同发展。对发展水平滞后的国家级经开区予以警告和通报，对连续两次考核处于最后5名的，将按程序报国务院批准后降为省级经济开发区。
目前国家级经开区总量已达219家，虽然数量众多，但发展水平参差不齐。有些开发区升级以后，受各方面因素制约，开发建设进度迟缓，未能实现预定的发展目标，影响了国家级开发区的声誉。今后，按照差异化发展的要求，必须进行分类指导和动态管理。“国家级”不再是“铁帽子王”，不能只进不出，只升不降。对于土地等资源利用效率低、环保不达标、发展水平低的，要实行降级或者淘汰，保持国家级经开区的竞争优势和品牌含金量。
（三）提出考核内容和具体要求。
《指导意见》围绕完善国家级经开区综合发展水平考核评价制度，从夯实产业基础、激发创新活力、发挥区域带动作用、强化绿色集约发展、推进体制机制创新等五个方面，提出具体考核内容及通过考核促进国家级经开区实现的目标要求，加大政策支持力度，提高政策精准度，充分调动国家级经济技术开发区加快转型升级、实现创新驱动发展的积极性。
一是夯实产业基础。当前，国家级经开区区主导产业集中在电子信息、装备制造、化工、食品等行业，产业特色不鲜明，同质化问题较为突出，产业结构调整和转型升级的空间较大。《指导意见》从提升产业核心竞争力、创新产业投融资方式、争取更多金融支持等方面，提出通过考核相关指标，赋予相关政策支持，促进国家级经开区参与全球产业分工和价值链重组，发展外向型产业集群，打造一批行业领军企业，强力推进产业集聚、集群、集约发展。《指导意见》特别强调，发展较好的国家级经开区要构建新型产业体系，引领中国制造业核心竞争力和国际分工地位跃升；产业集聚程度尚不高的国家级经开区要大力引资引技引智，优化产业布局，促进现代化产业集群健康发展。
二是激发创新活力。新形势下，培育创业创新成为我国提升产业竞争力和加速转型升级的必然选择。在当前资源环境约束日益强化、发展模式从要素驱动和投资驱动转向创新驱动、以互联网为代表的信息技术高速发展的时代背景下，国家级经开区必须顺应大众创业、万众创新的新趋势，通过打造发展新引擎，增强发展新动力，开拓发展新市场，营造良好的创新创业生态环境。《指导意见》从用好用足创新创业扶持政策、打造创新创业服务平台、加快人力资源集聚、加强知识产权运用和保护等方面，提出通过考核相关指标，集成相关政策措施，鼓励高端人才、高端技术在国家级经开区集聚，推进结构调整，助力创业创新。
三是发挥区域带动作用。在过去30多年的发展历程中，国家级经开区有效发挥了示范、辐射和带动作用，不同程度地实现了与周边地区的资源要素整合和联动发展，东部地区经开区通过采取人才和管理经验输出、产业梯度转移等对口帮扶举措，有力地支持了中西部地区发展。在今后全面建设小康社会进程中，国家级经开区仍然要主动作为，为实施国家区域发展战略做出积极贡献。《指导意见》提出要促进区域协调发展，通过考核国家级经开区主要经济指标占所在地市的比重，推动国家级经开区通过全球资源利用、业务流程再造、产业链整合、资本市场运作等方式，促进主要经济指标平衡协调，经济发展质量和效益显著提高，有效带动所在区域经济发展。
四是强化绿色集约发展。当前，我国资源环境矛盾日益凸显，国家级经开区由于产业集聚而承受的资源环境压力更为突出。《指导意见》从提高土地开发利用率、鼓励绿色低碳循环发展等方面对国家级经开区提出了新的更高要求。在土地利用方面，通过考核单位土地地区生产总值产出强度、土地开发利用率，促进国家级经开区科学划分产业用地与配套设施用地比例，建立健全低效用地再开发激励约束机制，盘活存量工业用地。同时，为了鼓励先进、激励后进，《指导意见》提出，优先考虑发展好的国家级经开区扩区或调整区位需求。在生态环保方面，通过考核工业企业能耗、水耗、污染物排放等情况，促进国家级经开区提高能源资源利用效率，严格环境准入门槛，增强环境监测监控能力，大力发展循环经济和环保产业，推动建立绿色、低碳、循环发展产业体系。此外，《指导意见》强调，鼓励国家级经开区积极创建生态工业示范园区等绿色园区，通过双边机制开展国际合作生态（创新）园建设，引入国际先进节能环保技术和产品。
五是推进体制机制创新。国家级经开区一直走在体制机制创新的最前沿。从率先建立精简高效的管委会模式，到多年来坚持“一个窗口”对外和“一条龙”服务，为投资者提供了高效便捷的服务，成为投资环境的优质品牌。随着经开区的发展壮大，其承担的社会管理责任日益重大，开发区体制机制问题十分复杂，要真正形成集聚效应和增长动力，创新的任务仍然艰巨。在体制机制方面，《指导意见》着重突出了创新社会治理机制和提升投资便利化程度两方面内容。一方面，通过考核一般公共服务支出占比、通过ISO9001质量认证等情况，促进国家级经开区优化机构设置，提高行政效能，构建适应经济转型升级的行政管理体制；另一方面，提出进一步扩大外商投资审批权限，总投资（包括增资）10亿美元以下的鼓励类、允许类和总投资1亿美元以下的限制类外商投资企业的设立及其变更事项，由省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团、副省级城市商务主管部门及国家级经开区负责审批和管理，提升投资便利化程度。
《指导意见》最后要求，各地、各部门要充分认识分类考核、转型升级、创新发展的重要意义，加强组织领导，健全工作机制，主动作为，尽快制订具体实施方案和配套政策措施。各省级商务主管部门和各国家级经开区要按照统一部署，认真贯彻落实考核评价各项工作要求，确保考核结果真实客观，取得实效。
